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探討|河道水環境治理投融資運作

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-10-17   來源:現代咨詢   作者:萬文清 余秀娟   瀏覽次數:50
核心提示:本文重點探討河道水環境治理PPP投融資模式運作,簡要分析地方政府還可以探索通過發行一般債券用于募集水環境治理資金、設立水環境治理專項資金以及水務企業成立水環境治理產業基金等其他投融資創新方式。
來源:現代咨詢
作者:萬文清  余秀娟

萬文清:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁,現代研究院高級研究員。

余秀娟:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

 

編者按:“水是生命之源”,當前,為改善河道水環境現狀,全面整治河道,實現水清、岸綠、景美整治目標,在國家相關政策的推動下,各地紛紛加強水環境治理,水環境治理市場容量迅速擴大,眾多企業開始布局水環境治理領域。河道水環境治理作為一項系統工程,不僅工程復雜,而且資金投入非常大,因此投融資運作成為水環境治理的重點與難點。本文重點探討河道水環境治理PPP投融資模式運作,簡要分析地方政府還可以探索通過發行一般債券用于募集水環境治理資金、設立水環境治理專項資金以及水務企業成立水環境治理產業基金等其他投融資創新方式。


一、河道水環境治理PPP運作

(一)運作方式

水環境治理是綜合性系統工程,目前更多的是注重前期水環境治理工程的建設,后端長期運營服務薄弱,所以新建項目大多數仍以BOT、DBFO、DBFOT方式運作為主,存量項目改擴建則采用TOT+BOT、ROT+TOT運作方式。

表1 財政部水環境治理

PPP國家示范項目(部分)運作方式

水環境PPP運作方式的選擇不同,不僅影響項目合作范圍和運營結構的設計,并在一定程度上影響項目公司的水環境治理水平和社會資本方對項目的回報預期、投資興趣以及項目采購的競爭可行性。在實操中,項目運作方式主要根據項目基本情況以及政府對水環境治理的要求進行選擇。

圖1 水環境治理DBFOT模式

(二)交易結構
1
回報機制

水環境治理PPP運作過程中,根據項目的經營屬性,可通過政府付費、可行性缺口補助實現項目經濟收益和社會資本合理的投資回報。基于項目合作范圍主要是截污工程、河道治理、景觀綠化、水利工程等,配套文旅產業運營等,比較缺乏使用者付費基礎,因此現階段水環境治理PPP項目大多采用政府付費或可行性缺口補助方式。其中,PPP項目收入來源主要由兩部分,其中政府補助是項目公司最重要的收入來源,另一部分則是包括污水處理費、文旅產業運營收入(景觀運營收入)、水利建設基金等第三方收入。

表2 財政部水環境治理

PPP國家示范項目(部分)回報機制

2
投融資結構

根據《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號),水環境治理項目資本金占項目總投資的比例不低于20%,通常設置為20%-30%。在項目公司股權結構中,社會資本方控股項目公司,占股比例在70%-100%,除項目公司注冊資本外,剩余資金缺口由社會資本方通過銀行貸款、項目收益票據等多元化融資渠道籌措,政府方出資代表不承擔項目融資責任。

表3 財政部水環境治理

PPP國家示范項目(部分)投融資結構

3
合同體系

水環境治理PPP項目主要法律協議包括:《投資合作協議》《股東合同》《PPP項目合同》,以及項目公司與其他機構簽署的相關合同,如《融資合同》《保險合同》《工程承包合同》《運營服務合同》《原料供應合同》《購買服務合同》等。

 

圖2 水環境治理PPP項目合同體系

4
項目采購

在采購方式上,河道水環境治理PPP項目應該根據其項目內容是否復雜、邊界是否清晰等因素來進行抉擇,目前實操中項目采購方式主要采用公開招標方式,其次是競爭性磋商。其實,河道水環境治理項目通常具有內容復雜、邊界不清晰的特點,競爭性磋商更適合。

在具體報價競標點上,此類項目通常在給定項目規劃、建設內容、合作模式等情況下,政府根據具體項目設置工程投資下浮率、項目投資內部收益率、政府補貼金額等報價競爭點,再通過綜合評審確定社會資本方。

在社會資本類型方面,參與水環境治理PPP項目的社會資本類型涉及到投資、建設、研究等領域,其中專注水務的投資機構、綜合性股權投資機構等投資機構是最主要的社會資本方,還有水利工程施工企業、傳統基建施工企業等央企或地方國企建設單位,市政設計研究院等則是重要的參與方。而市場上中標投資人大多為水環境治理領域投資人,或建設領域、投資領域與研究院聯合體。

表4 財政部水環境治理

PPP國家示范項目(部分)中標社會資本方

5
PPP運作關鍵問題

推進PPP模式在河道水環境治理的應用,一些關鍵問題仍需做大量深入和系統的工作:

一是合理選擇項目模式。

通常有單體項目和整體打包兩種模式,兩者模式各有有缺點,單體模式操作簡單,但不適用于河道單體項目過多項目;整體打包具有整體規劃統籌、責任分配合理優點,但采購難度大,參與門檻要求高。

二是科學設置產出目標。

目標設置的關鍵問題在于能否滿足以下三個條件:協調總體目標和子項目標、結合民眾需求和水質指標要求、平衡短期固定目標和長期動態目標。

三是精確設計績效考核。

主要考慮績效考核結果與項目公司收入的關聯性、可操作性以及績效考核指標精確設計問題。

二、河道水環境治理投融資創新

(一)地方政府債券

地方政府一般債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為沒有收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。由于目前還未有河道水環境治理方面的專項債,因此地方政府可利用發行一般債的方式來籌措資金。

表5 地方政府債券類型及主要異同

 

一般債券發行流程:

1、省級政府在國務院下達的額度內,列入本級預算調整方案;

2、本級人大會常委會批準;

3、省級財政部門負責組織發行兌付相關工作;市縣級政府發行的,應納入本省級一般債務預算管理,由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府;

4、進行債項信用評級,確定承銷團;

5、發行日前7個工作日報財政部備案,財政部按照”先備案先得“的原則協調各地一般債券發行時間等發行安排;

6、承銷團面向全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場發行。

具體發行案例方面

例如2018年4月19日,福建省省成功發行地方政府置換債券216.24億元,其中:一般債券116.78億元,分為3年期、5年期、7年期和10年期,中標利率分別為3.37%、3.57%、3.77%和3.85%;專項債券99.46億元,分為5年期、7年期和10年期,中標利率分別為3.64%、3.8%和3.9%。

表6 福建省地方政府債券發行基本情況

(二)水環境治理專項資金

水環境治理專項資金是由省級、市級財政設立、專項用于支持省市水環境治理的資金,專項資金安排遵循“突出重點、體現公益、注重引導、強化績效”的原則,以改善水質為導向,重點支持基礎性、公益性水環境綜合治理項目(如《江蘇省太湖流域水環境綜合治理省級專項資金和項目管理辦法》)。此外,地方政府還可牽頭成立水環境治理專項基金。地方政府可有效整合各類污染防治專項資金,綜合采取資本金注入、財政獎勵、投資補貼及融資費用補貼等方式,引導社會資本和金融資本投入當地水環境治理工作。

具體發行案例方面

例如在南京市秦淮河環境治理項目上,利用南京市政府的政策性資金,“用時間換空間”,以增量資本盤活存量資產。具體做法是以20年為時限從全市每年新增污水處理費中提取一部分資金,以及部分劃撥土地的收益為信用擔保,獲取銀團貸款。同時積極爭取國家水利專項資金,從而在不增加政府財政負擔的情況下,籌措到一期工程的25億元建設資金。

(三)水環境治理產業基金

水環境治理產業基金是由國內實力雄厚的水務領軍企業發起,通常聯合相關投資公司共同設立,致力于水環境綜合治理產業鏈,包括前端的技術研發、中端的河道治理及水環境修復、后端的河道治理項目運營維護等。對此,政府應加大稅收等優惠政策扶持力度,鼓勵民營企業設立產業基金以緩解水環境治理項目融資難題。

具體發行案例方面

例如在2015年9月,碧水源與北京潤信鼎泰資本管理有限公司等8公司共同出資設立首都水環境治理技術創新及產業發展(北京)基金(有限合伙),重點投資水環境治理領域的新技術、新工藝、機械設備的創新及其研發,新建污水處理廠、供水及污水處理廠的運營、河道治理、水體綜合修復等具有創新及示范性效應的項目等。

明:本文為現代咨詢獨家原創研究文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:萬文清  余秀娟”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。

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